La Argentina en el Fondo: 70 años y 23 programas a la espera de una estabilización definitiva
El organismo concedió su primer crédito al país en 1958 y al día de hoy mantiene una deuda de US$57.000 millones; una historia de acuerdos e incumplimientos con final abierto
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La relación entre Argentina y el Fondo Monetario Internacional (FMI) está a punto de cumplir siete décadas de vida. En agosto de 1956 el país ingresó al organismo multilateral al que ya se habían sumado el resto de las naciones latinoamericanas desde su creación en 1944.
Si bien el primer gobierno peronista había intentado dar este paso, se concretó en el gobierno militar de Pedro Eugenio Aramburu y el FMI concedió su primer crédito a la Argentina en 1958.
Desde entonces se firmaron 23 acuerdos y es difícil rescatar resultados netamente positivos debido a la continua indisciplina fiscal del país, que derivó en la persistencia de una alta inflación durante estas últimas dos décadas del nuevo siglo, pese a que el resto de la región logró dejar atrás este problema. La fórmula de las otras naciones para lograrlo consistió en mantener la estabilidad fiscal y monetaria, la independencia del Banco Central (BCRA) y garantizar la continuidad en las políticas macroeconómicas más allá de los cambios ideológicos de sus respectivos gobiernos.
Lamentablemente, la Argentina no aprovechó las oportunidades que tuvo para sumarse a esta estrategia de estabilización regional y por eso permanece como uno de los pocos países con financiamiento extraordinario del FMI.
Su triste récord de incumplimiento con los acreedores internos y externos -tiene en su haber 10 defaults- constituye un elemento ineludible para entender la desconfianza que genera tanto entre los inversores privados como en los organismos multilaterales de crédito.
¿Se ha equivocado el FMI en todos estos años? Por supuesto, pero mientras algunos de sus ejecutivos creen que fue demasiado permisivo con un país tan displicente en términos fiscales y de escasa apertura al resto del mundo, otros sostienen que fue demasiado duro cuando el país más lo necesitaba, como ocurrió en su crisis más extrema, en los años 2001-2002.
¿Quién tiene más responsabilidad en este decaimiento permanente del país? ¿El paciente (la Argentina), que apela una y otra vez a políticas que fracasaron en el resto del mundo, o el médico (FMI), que no encontró la receta adecuada para ayudarlo a abandonar sus adicciones?
En todo caso, el país desaprovechó cada oportunidad de superar su ciclo recurrente de crisis. Así ocurrió en la década del 90, cuando derrotó la hiperinflación, logró ingresos extraordinarios por las privatizaciones y comenzó a abrir su economía en el marco del Consenso de Washington, pero, al endeudarse en forma excesiva y aferrarse a un esquema de tipo de cambio fijo, quedó en off side tras las sucesivas crisis del mundo emergente entre el Tequila de 1995 y el Efecto Caipirinha de 1999 y la depreciación del dólar al inicio del siglo XXI.
Tampoco logró torcer su mal comportamiento a la salida de la crisis del 2001-2002, pese a contar con un notable “viento de cola” por el aumento del precio de las materias primas, un ciclo de tasas de interés bajas y el impulso de un superávit fiscal primario tras la gran licuación del gasto provocada luego de la explosión de la convertibilidad. En cambio, el kirchnerismo optó por consumirse los stocks, boicotear el mercado de deuda en moneda local con la manipulación de las estadísticas públicas y reducirlo a su mínima expresión con la supresión de los fondos de pensión privados.
Desde el inicio del gobierno de Cristina Kirchner se perdieron los superávits gemelos, prácticamente no hubo creación de empleo privado registrado de calidad y se acentuaron problemas como la informalidad laboral y la pobreza.
La relación entre Argentina y el Fondo entró en una nueva etapa con la elección de Mauricio Macri en 2015 y en los primeros meses de ese gobierno se concentró en eliminar las sanciones que impuso el organismo asociadas a la manipulación de las estadísticas del Indec. En esta negociación, la Argentina tenía el sartén por el mango, ya que, si bien el FMI presionó al gobierno de Cristina, esta puja se realizaba en un contexto en el cual el resultado de la elección era incierto y el FMI podía encontrarse en 2016 con un nuevo gobierno kichnerista. Por lo tanto, la estrategia era empujar, pero no romper.
La otra clave era restablecer las visitas y publicación del artículo IV, la cual se volvió a realizar por primera vez en muchos años en noviembre de 2016. En Washington, se pensaba que el mejor curso de acción para el país era hacer un acuerdo con el organismo cuanto antes y que esto permitiera realizar una transición más segura a un nuevo equilibrio económico más estable, con apertura de la balanza de pagos y acceso a los mercados internacionales. Sin embargo, el estigma político de asociarse más estrechamente con el FMI todavía estaba presente y los mercados financieros internacionales exhibían una situación favorable con bajas tasas internacionales y expectativas muy positivas respecto a la transición. Estos factores permitieron que el gradualismo fiscal y la rápida apertura de la cuenta de capitales tuviera un buen recibimiento y le permitiera al país transitar favorablemente la primera mitad del mandato de Macri.
En 2018 todo cambió: el entorno financiero se complicó porque las tasas de interés internacionales comenzaron a subir, la Argentina tuvo una mala cosecha, entró en vigor la retención de impuestos a la renta financiera y hubo una mala comunicación por el cambio de metas de inflación, mediante la presión al BCRA. Los mercados internacionales se cerraron para la Argentina, que enfrentaba abultados vencimientos de deuda interna en los próximos meses (las famosas Lebac).
Como comentamos en La Argentina en el Fondo, ante esta situación el gobierno rápidamente llamó a Christine Lagarde, directora gerente del FMI en esos momentos, para comenzar las negociaciones de un paquete financiero de apoyo a Argentina. El 20 de junio de 2018 se aprobó el programa de financiamiento más grande, en términos absolutos, en la historia del FMI, iniciándose así esta última etapa de programas entre la Argentina y el Fondo.
Ese programa fue revisado a fines de 2018 y se amplió a US$57.000 millones, de los cuales solo se desembolsaron US$44.000 millones durante el gobierno de Macri. El libro cuenta todos los detalles de esta negociación y cómo el choque político de las PASO y eventualmente de la elección presidencial terminó de sellar la suerte de este programa. La incertidumbre política que presentaba un escenario de reelección de Macri, continuidad de reformas de mercado y consolidación macroeconómica, y otro sustentado en un modelo heterodoxo basado en una confusión de diagnóstico, afectó el programa en el año 2019 al acercarse la elección. Una vez conocido el resultado, y en la medida que se fue desarrollando el programa, quedó claro que el pensamiento de Alberto Fernándezy Martín Guzmán -según el cual el origen del problema de la Argentina era la deuda-, llevó a la conclusión de que la medida fundamental era la restructuración de los pasivos soberanos.
Sin embargo, la deuda pública excesiva es una consecuencia de los desequilibrios fiscales y, si estos no se resuelven, la reestructuración no soluciona la raíz del problema. Por este motivo, aun habiendo realizado una renegociación de la deuda con los bonistas en 2020, el país nunca regresó a los mercados y el riesgo país no se redujo.
Nuevamente, el estigma estuvo presente y la gestión kirchnerista tampoco se acercó al FMI durante la primera mitad de su mandato, y recién después de las elecciones legislativas empezó a negociar el segundo programa con el Fondo para reperfilar la deuda contraída por Macri. Dicho programa se anunció el 25 de marzo de 2022. El dilema del FMI con el gobierno de Fernández era firmar un programa que sabían que sería “malo”, pero poder influir para que las políticas públicas de la Argentina fueran un poco menos negativas que las que se hubiesen implementado en ausencia del programa. La otra opción era declarar a la Argentina en atrasos con el Fondo y generar un distanciamiento entre la comunidad internacional y el país, con posibles implicaciones geopolíticas importantes. Así, el Fondo actuó bajo la idea de que conviene un mal arreglo antes que un buen pleito.
Este frágil equilibrio puso a la economía en una trayectoria inestable que se manifestó en la aceleración de la inflación, la caída en la actividad y el aumento de la pobreza, generando una situación que le abría la puerta a un político atípico que hizo campaña con la “verdad” fiscal de la Argentina, al expresar que había que terminar el déficit de las cuentas públicas para tener la oportunidad de arreglar la economía y eliminar los privilegios proteccionistas para tener oportunidad de crecer.
Muy probablemente Javier Milei tuvo como objetivo hacer una campaña que moviera el centro de gravedad del discurso político a la derecha y vaya sorpresa cuando ganó, ya que tenía un mandato claro para hacerlo.
Nuevamente, la relación con el FMI se puso en pausa durante gran parte de la primera mitad del mandato de Milei, ya que la reestructuración de la deuda realizada por Guzmán, los controles de capitales que introdujo Macri al final de su mandato, la convicción fiscal del nuevo presidente y un programa muy laxo recién revisado con el ministro-candidato Massa, permitían que Milei y su equipo transitaran un año y medio sin renovar el programa con el Fondo. Las convicciones fiscales, desregulatorias y monetarias de Milei parecían no obligar a esta asociación hasta que hubiera que reperfilar nuevamente los vencimientos con el FMI y el servicio de la deuda externa empezara a crecer. En esta ocasión, las medidas fiscales y la agenda de modernización y apertura sorprendieron al FMI y a los mercados.
Sin embargo, el uso inteligente de un ancla cambiaria en la primera etapa de la estabilización se extendió más de lo necesario, generando sobrevaluación, ausencia de acumulación de reservas y, eventualmente, presión en los mercados.
Esto derivó en la negociación de un tercer programa con financiamiento inmediato, útil en el corto plazo, pero generador de mayor presión futura, ya que los vencimientos con el mercado y con el propio Fondo ya no tendrían una fuente clara de financiamiento. Así se llegó, con un gol en el último minuto, a conseguir el rescate del Tesoro de los Estados Unidos antes de la elección legislativa de 2025. El sorprendente resultado de los comicios restableció el equilibrio en los mercados. Sin embargo, 2026 empezó con una realidad validada por otros ejercicios de estabilización, el dinamismo de la inversión se retrasó, la sobrevaluación impactó en el sector real y la desinflación se desaceleró.
En las experiencias internacionales exitosas, la inflación de un dígito se ha conseguido después de cinco años o más. Este contexto dificulta la “venta” política de un proceso de transformación de la economía argentina que está bien encaminado, pero que se enfrenta a la lógica política de un período electoral muy corto. ¿Será la sociedad argentina lo suficientemente paciente para otorgarle al presidente Milei un segundo período para terminar el proceso de estabilización y fundar las bases de la transformación económica? La verdadera reforma estructural en la Argentina es exorcizar al realismo mágico de la teoría económica kirchnerista.
En pocos meses se cumplirán ocho años desde que se otorgó el primer crédito de esta nueva era. En este período, el Fondo ha firmado programas con todo el espectro político y ha sido parte de este largo camino para sacar a la Argentina de los desequilibrios generados por el populismo económico de principios de siglo. Hoy, la Argentina le debe al FMI US$57.000 millones de dólares, exactamente lo que se autorizó en el programa original. Sin embargo, en los últimos siete años, debido a la inflación acumulada en Estados Unidos, esta deuda se redujo un 25% en términos reales. En la revisión del programa que acaba de concluir (de la cual todavía se desconocen los detalles) y la próxima que se realizará a fin de año, las autoridades argentinas y el FMI deberán llegar a un acuerdo que le permita al país fortalecer su posición financiera y contar con el financiamiento necesario de manera oportuna para evitar que episodios de incertidumbre en los mercados se conviertan en un factor que influya en la elección presidencial del 2027.
Para esto es muy probable que el FMI insista en la acumulación de reservas, mayor flexibilización del régimen cambiario, modificaciones a la política monetaria para hacerla más transparente y predecible y una vuelta de tuerca adicional al ajuste fiscal. También es probable que argumente que sería deseable un proceso de reducción de la inflación más lento.
De esta manera, el programa económico para 2027 se diseñaría bajo supuestos negativos para garantizar su resiliencia en un año electoral que seguramente presentará complicaciones. Sin embargo, el Gobierno ha mostrado una sólida voluntad de reformas en materia fiscal y de desregulaciones, junto con un creciente pragmatismo en materia cambiaria.
Si se sostiene este rumbo de estabilización, la política cambiaria se vuelve más preventiva que reactiva y los inversores tienen una garantía de continuidad más allá de 2027, habrá mayores chances de observar en el mediano plazo un crecimiento sólido de la economía y, por lo tanto, del empleo formal en el sector privado. En ese caso, la Argentina habrá comenzado a salir del fondo.
*Los autores presentarán el libro La Argentina en el Fondo el sábado 25/4 a las 17.30 en la Sala Alfonsina Storni de la Feria del Libro
Tipo de trabajo:
análisis
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